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广义PPP(Public-Private-Partnership),即公私合作模式,是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。按照这个广义概念,PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。与BOT相比,狭义PPP的主要特点是,政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深,企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与,双方合作的时间更长,信息也更对称。

1定义

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PPP模式,也称PPP融资,或者PPP。

PPPPPP
PPP定义
狭义定义

从各国和国际组织对PPP的理解来看,PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系,而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称,包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(ValueForMoney)原则。

广义定义

PPP是英文"Public-Private Partnership"的简写,中文直译为“公私合伙制”,简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史,但PPP术语的出现不过是近十年的事情,在此之前人们广为使用的术语是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一个意义非常宽泛的概念,加之意识形态的不同,要想使世界各国对PPP的确切内涵达成共识是非常困难的。德国学者NorbertPortz甚至认为"试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义,它没有固定的定义,并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源,PPP的确切含义要根据不同的案例来确定。

2主要内涵

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PPPPPP

第一,PPP是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动,是项目融资的一种实现形式,主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源,项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。
第二,PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中,以提高效率,降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作,双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来,这不仅降低了民营企业的投资风险,而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来,还能有效地实现对项目建设与运行的控制,从而有利于降低项目建设投资的风险,较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期,降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。
第三,PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目,无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式,政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿,从而很好地解决了这个问题,如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。
第四,PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下,提高城市轨道交通服务质量。在PPP模式下,公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营,由民营企业负责项目融资,有可能增加项目的资本金数量,进而降低较高的资产负债率,而且不但能节省政府的投资,还可以将项目的一部分风险转移给民营企业,从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标,更好地为社会和公众提供服务。

3三大特征

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PPP特征PPP特征
伙伴关系

PPP具有三大特征,第一是伙伴关系,这是PPP最为首要的问题。政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款,这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。比如,即使一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订购三明治当午餐,也不能构成伙伴关系。PPP中私营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比,独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系,核心问题是存在一个共同的目标:在某个具体项目上,以最少的资源,实现最多最好的产品或服务的供给。私营部门是以此目标实现自身利益的追求,而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系,首先要落实到项目目标一致之上。但这还不够,为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展,还需要伙伴之间相互为对方考虑问题,具备另外两个显著特征:利益共享和风险分担。

利益共享

需明确的是,PPP中公共部门与私营部门并不是简单分享利润,还需要控制私营部门可能的高额利润,即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是,任何PPP项目都是带有公益性的项目,不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润,其实是很容易的一件事,只要允许提高价格,就可以使利润大幅度提高。不过,这样做必然会带来社会公众的不满,甚至还可能会引起社会混乱。既然形式上不能与私营部门分享利润,那么,如何与私营部门实际地共享利益呢?在此,共享利益除了指共享PPP的社会成果,还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。利益共享显然是伙伴关系的基础之一,如果没有利益共享,也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。

风险共担

伙伴关系作为与市场经济规则兼容的PPP机制,利益与风险也有对应性,风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担,也不可能形成健康而可持续的伙伴关系。无论是市场经济还是计划经济、无论是私人部门还是公共部门、无论是个人还是企业,没有谁会喜欢风险。即使最具冒险精神的冒险家,其实也不会喜欢风险,而是会为了利益千方百计地避免风险。
在PPP中,公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征,是其区别于公共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。例如,政府采购过程,之所以还不能称为公私合作伙伴关系,是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系(PPP)中,公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险,而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子是,在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中,如果因一般时间内车流量不够而导致私营部门达不到基本的预期收益,公共部门可以对其提供现金流量补贴,这种做法可以在“分担”框架下,有效控制私营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时,私营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责,而这个领域,却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。由此,风险得以规避。
如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担,毫无疑问,整个基础设施建设项目的成本就能最小化。PPP管理模式中,更多是要突破简单化的“融资模式”理解,上升到从管理模式创新的层面上理解和总结。

4PPP模式分类

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PPPPPP政策
融资性质

从广义的层面讲,公私合作(PPP)应用范围很广,从简单的,短期(有或没有投资需求)管理合同到长期合同,包括资金、规划、建设、营运、维修和资产剥离。PPP安排对需要高技能工人和大笔资金支出的大项目来说是有益的。它们对要求国家在法律上拥有服务大众的基础设施的国家来说很有用。公私合作关系资金模式是由在项目的不同阶段,对拥有和维持资产负责的合作伙伴所决定。PPP广义范畴内的运作模式主要包括以下几种:
(1)建造、运营、移交(BOT)
私营部门的合作伙伴被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营基础设施组件(和向用户收费),在期满后,转交给公共部门的合作伙伴。
(2)民间主动融资(PFI)
PFI是对BOT项目融资的优化,指政府部门根据社会对基础设施的需求,提出需要建设的项目,通过招投标,由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营,并在特许期(通常为30年左右)结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府,而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式。
(3)建造、拥有、运营、移交(BOOT)
私营部门为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施,待期限届满,民营机构将该设施及其所有权移交给政府方。
(4)建造、移交(BT)
民营机构与政府方签约,设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设,并在完工后即交付给政府。
(5)建设、移交、运营(BTO)
民营机构为设施融资并负责其建设,完工后即将设施所有权移交给政府方;随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。
(6)重构、运营、移交(ROT)
民营机构负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理,期满将全部设施无偿移交给政府部门。
(7)设计建造(DB)
在私营部门的合作伙伴设计和制造基础设施,以满足公共部门合作伙伴的规范,往往是固定价格。私营部门合作伙伴承担所有风险。
(8)设计、建造、融资及经营(DB-FO)
私营部门的合作伙伴设计,融资和构造一个新的基础设施组成部分,以长期租赁的形式,运行和维护它。当租约到期时,私营部门的合作伙伴将基础设施部件转交给公共部门的合作伙伴。
(9)建造、拥有、运营(BOO)
私营部门的合作伙伴融资、建立、拥有并永久的经营基础设施部件。公共部门合作伙伴的限制,在协议上已声明,并持续的监管。
(10)购买、建造及营运(BBO)
一段时间内,公有资产在法律上转移给私营部门的合作伙伴。建造、租赁、营运及移交(BLOT)
(11)只投资
私营部门的合作伙伴,通常是一个金融服务公司,投资建立基础设施,并向公共部门收取使用这些资金的利息。

非融资性质

(1)作业外包
政府或政府性公司通过签定外包合同方式,将某些作业性、辅助性工作委托给外部企业/个人承担和完成,以期达到集中资源和注意力于自己的核心事务的目的。一般由政府方给作业承担方付费
(2)运营与维护合同(O&M)
私营部门的合作伙伴,根据合同,在特定的时间内,运营公有资产。公共合作伙伴保留资产的所有权。
(3)移交、运营、移交(TOT)
政府部门将拥有的设施的移交给民营机构运营,通常民营机构需要支付一笔转让款,期满后再将设施无偿移交给政府方。
股权产权转让
政府将国有独资或国有控股的企业的部分产权/股权转让给民营机构,建立和形成多元投资和有效公司治理结构,同时政府授予新合资公司特许权,许可其在一定范围和期限内经营特定业务合资合作
政府方以企业的资产与民营机构(通常以现金方式出资)共同组建合资公司,负责原国有独资企业的经营。同样,政府将授予新合资公司特许权,许可其在一定范围和期限内经营特定业务。

5主要优点

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在于将市场机制引进了基础设施的投融资。不是所有城市基础设施项目都是可以商业化的,应该说大多数基础设施是不能商业化的。政府不能认为,通过市场机制运作基础设施项目等于政府全部退出投资领域。在基础设施市场化过程中,政府将不得不继续向基础设施投入一定的资金。对政府来说,在PPP项目中的投入要小于传统方式的投入,两者之间的差值是政府采用PPP方式的收益。
(1)消除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性,缩短前期工作周期,使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后,私营部门才能开始获得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价,能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明,与传统的融资模式相比,PPP项目平均为政府部门节约17%的费用,并且建设工期都能按时完成。
(2)有利于转换政府职能,减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来,从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色,从而保证质量,也可以在财政预算方面减轻政府压力。
(3)促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验。
(4)政府部门和民间部门可以取长补短,发挥政府公共机构和民营机构各自的优势,弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标,可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。
(5)使项目参与各方整合组成战略联盟,对协调各方不同的利益目标起关键作用。
(6)风险分配合理。与BOT等模式不同,PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。
(7)应用范围广泛,该模式突破了引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制,可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。

6规范引导

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2016530日,财政部网站消息,财政部和发展改革委共同发布《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》。《通知》从稳妥有序推进PPP工作、进一步加强协调配合、扎实做好PPP项目前期工作、建立完善合理的投资回报机制、强化监督管理、提高项目融资效率、加强PPP项目信息公开等几个方面对PPP作出进一步规范引导。

“积极稳妥地鼓励和引导社会资本参与公共产品和服务的供给,切实推动PPP模式持续健康发展。”《通知》称,要扎实做好PPP项目前期工作。要加强项目可行性研究,充分论证、科学决策,确保合理有效地提供公共产品和服务。项目决策后,选择条件成熟、适合采用PPP模式的项目,依法选择社会资本方,加快前期工作。

《通知》明确,建立完善合理的投资回报机制。各地要通过合理确定价格和收费标准、运营年限,确保政府补贴适度,防范中长期财政风险。要通过适当的资源配置、合适的融资模式等,降低融资成本。要充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值,鼓励社会资本创新管理模式,提高运营效率。要建立动态可调整的投资回报机制,防范政府过度让利。

《通知》还要求着力提高PPP项目融资效率,称各地要与中国PPP融资支持基金积极做好项目对接,推动中央和地方联动,优化PPP项目融资环境,降低融资成本。要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价。

此外,《通知》还明确提出要强化监督管理,强调各地要依法加强项目合同审核与管理,加强成本监督审查。另外,加强PPP项目信息公开,实现项目信息的及时发布与投资需求的有效对接,推动市场信息对称和充分公平竞争。

值得关注的是,《通知》还提出,各地要进一步加强部门间的协调配合,形成政策合力,积极推动政府和社会资本合作顺利实施。

对此,业内人士指出,财政部和发改委两个部门联合发文,并在《通知》中明确部门加强协调配合,这也说明了两部门在协调立场,统一政策,旨在形成政策合力。

7案例

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2016919日,由呼和浩特市和中国铁建以PPP模式投资建设的呼和浩特轨道交通2号线一期工程正式开工。该工程是我国城市地铁领域第一条采用社会资本投资、建设、运营、维护、移交全产业链运作的轨道交通PPP项目。

呼和浩特市轨道交通2号线一期工程是该城市交通南北向“L”型骨干交通大动脉工程,正线全长27.265公里,全部为地下线,共设车站24座。

据中国铁建呼和浩特市轨道交通2号线指挥长赵书银介绍,该项目投资总额约208.66亿元,其中基础工程投资约166.82亿元,总工期为52个月。

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  • 更新时间:2016-09-19
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