转移支付 (政府或企业的无偿支付)

 转移支付(transfer payment)又称无偿支出,是指政府或企业的一种不以购买本年的商品和劳务而作的支付,即政府或企业无偿地支付给个人或下级政府,以增加其收入和购买力的费用。它是一种收入再分配的形式。转移支付是包括养老金、失业救济金、退伍军人补助金、农产品价格补贴、公债利息等政府与企业支出的一笔款项。这笔款项在西方国家是不计算在国民生产总值中的,其原因在于这笔款项的支付不是为了购买商品和劳务,所以将其称作转移支付,有时也称转让性支付。

中文名
转移支付
外文名
transfer payment
又   称
无偿支出
体   现
是非市场性的分配关系
手   段
二级分配的一种手段

1类型 

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转移支付转移支付
分类 

转移支付又分政府的转移支付和企业的转移支付。

(1)政府的转移支付大多数带有福利支出性质,等于把政府的财政收入又通过上述支付还给本人。因而也有人认为政府的转移支付是负税收。政府转移支付的作用是重新分配收入,即把收入的一部分由就业者转向失业者,从城市居民转向农民。

(2)企业的转移支付通常是通过捐款与赠款进行的,例如公司对于下属非营利组织的赠款。由于它也不是直接用来购买当年的商品和劳务,因此,这种款项也被认为是转移支付。

有时,政府的某些支付不是从一些居民收入中征收上来的,如用增发货币、出卖债券所得来支付福利、救济金,它显然不带有从一些居民转移到另一些居民手中的特点。但在西方经济学家看来,尽管它与前述支付款项的来源不同,但有一点是相同的,即它同样不是政府直接用来购买商品和劳务,这种支付仍然被看做是转移支付。 

类别    

转移支付又分政府的转移支付、企业的转移支付和政府间的转移支付:

      政府的转移支付

大都具有福利支出的性质,如社会保险福利津贴、抚恤金、养老金、失业补助、救济金以及各种补助费等;农产品价格补贴也是政府的转移支付。由于政府的转移支付实际上是把国家的财政收入还给个人,所以有的西方经济学家称之为负税收。 

企业的转移支付

通常是指企业对非赢利组织的赠款或捐款,以及非企业雇员的人身伤害赔偿等等。转移支付在客观上缩小了收入差距,对保持总需求水平稳定,减轻总需求摆动的幅度和强度,稳定社会经济有积极的作用。通常在萧条来临时,总收入下降,失业增加,政府拨付的社会福利支出也必然增加。这样,可以增强购买力,提高有效需求水平,从而可以抑制或缓解萧条。当经济中出现过度需求时,政府减少转移支付量,可以抑制总需求水平的升高。当然,对于过度膨胀的需求而言,这种抑制作用是微乎其微的。

政府间的转移支付

一般是上一级政府对下级政府的补助。确定转移支付的数额,一般是根据一些社会经济指标,如人口、面积等,以及一些由政府承担的社会经济活动,如教育、治安等的统一单位开支标准计算的。政府间的转移支付主要是为了平衡各地区由于地理环境不同或经济发展水平不同而产生的政府收入的差距,以保证各地区的政府能够有效地按照国家统一的标准为社会提供服务。

有时,政府的某些支付不是从一些居民收入中征收上来的,如用增发货币、出卖债券所得来支付福利、救济金,它显然不带有从一些居民转移到另一些居民手中的特点。但在西方经济学家看来,尽管它与前述支付款项的来源不同,但有一点是相同的,即它同样不是政府直接用来购买商品和劳务,这种支付仍然被看做是转移支付。

转移支付是政府财政预算的一个组成部分。财政盈余等于税收减去政府在物品与劳务上的开支与转移支付之和后的余额。

2特点

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公共产品公共产品
      (1)保障地方政府提供最基本的公共产品

1.辖区之间公共产品供给能力的差异会影响资源配置。如教育和基础设施。 

2.辖区之间公共产品供给能力的差异会影响收入分配。如卫生保健。 

(2)调节辖区之间的财政净收益0 自然环境、经济条件和社会条件不同会引起供给成本的差异,从而使居民的财政净收益有差别。

(3)矫正地方政府活动辖区间的外部效应

3模式类型 

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一是自上而下的纵向转移,二是横向转移,三是纵向与横向转移的混合。规范转移支付制度的原则是:公平原则、效率原则和法治原则。在1994年实行分税制体制改革前,中国做了大量的财政转移支付的工作,1994年实行分税制体制改革后才从西方引进了转移支付的概念。中国中央财政是从1995年开始正式实施过渡期转移支付办法。根据国际货币基金组织《政府财政统计手册》中的支出分析框架,政府转移支付有两个层次,一是国际间的转移支付,包括对外捐赠、对外提供商品和劳务、向跨国组织交纳会费;二是国内的转移支付,既有政府对家庭的转移支付如养老金、住房补贴等,又有政府对国有企业提供的补贴,还有政府间的财政资金的转移。一般我们称的财政转移支付,是指政府间的财政资金转移,是中央政府支出的一个重要部分,是地方政府重要的预算收入。在西方国家,财政支出的重要分类就是分购买支出和转移支出。

中国的财政转移支付制度是在1994年分税制的基础上建立起来的,是一套由税收返还、财力性转移支付和专项转移支付三部分构成的、以中央对地方的转移支付为主的且具有中国特色的转移支付制度。

转移支付-税收返还转移支付-税收返还
      税收返还

税收返还是中国财政转移支付的主要形式,是地方财政收入的重要来源。因此,税收返还的设计合理与否决定了整个制度的合理程度。但是,中国的税收返还仍以维护地方既得利益的基数法进行分配,体现了对收入能力较强地区的倾斜原则,维护了较富裕地区的既得利益,与缩小地区间差距的主旨背道而驰。并且,税收返还虽然在名义上是中央财政收入,但实际上,地方财政对这部分资金具有最终决定权。

财力性转移支付

财力性转移支付是为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口,由中央财政安排给地方财政的补助支出。财力性转移支付是缩小地区财政差距的重要手段,应是财政转移支付的主要组成部分。主要包括:一般性转移支付、调整工资转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、年终结算财力补助等形式。

专项转移支付

专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标而设立的补助资金,重点用于各类事关民生的公共服务领域。地方财政需按规定用途使用资金。

中国目前仍实行的不是很规范的转移支付制度。主要制约因素:一是各级政府的职责和事权尚未明确划分,财政支出的划分与事权是紧密联系的,难以确定标准的收支概念;二是中国的中央财政仍十分困难,使转移支付制度缺乏充足的财力支持;三是既得利益调整的力度过大,困难很大;四是由于体制、经济结构、自然环境和人口状况等因素影响,地区间经济发展水平相差很大、发展能力存在极大差别,致使通过转移支付实现地区均衡难以在短期内实现;五是基础性数据统计、收集有很大难度。

4中国现状

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转移支付转移支付改革
      中国虽未出台转移支付法,但已有转移支付的实践,中国政府间的转移支付的形式包括以下几类:

(1)一般转移支付,或称体制转移支付,是在现行财政体制之下所实施的转移支付。它是最基本、最主要的形式。 

(2)专项转移支付。即为实现某种特定的政策经济目标或专项任务,由上级财政提供的专项补助。 

(3)特殊转移支付。是在发生不可抗力或国家进行重大政策调整时,由上级政府支付的特殊补助。

(4)税收返还。即中央基于宏观调控的需要,将集中的部分税收收入返还给地方。 上述政府间转移支付类型可以归结为两类:一般性转移支付和专项转移支付。 

1.一般转移支付,主要是对地方的财力补助,不指定用途,地方可自主安排支出。一般性转移支付是政府间财政关系的重要组成部分,目的是缩小地区间财力差距,实现地区间基本公共服务能力均等化。此类转移支付不规定具体用途,由接受拨款的政府自主安排使用,目的是弥补财政实力薄弱地区的财力缺口,均衡地区间财力差距,实现地区间公共服务能力的均等化。中国一般性转移支付从1995年起实施,原称之为过渡期转移支付。一般性转移支付资金按照公平、公正,循序渐进和适当照顾老少边穷地区的原则,主要参照各地标准财政收入和标准财政支出的差额及可用于转移支付的资金数量等客观因素,按统一公式计算确定。

2.专项转移支付,主要服务于中央的特定政策目标,地方政府应当按照中央政府规定的用途使用资金。

也有学者认为,转移支付有下述三种形式: 

(1)补助支出。

补助支出包括社会保障支出和财政补贴两大类。其中,社会保障支出,是用于社会保障制度的运作,为居民的最低生活水准提供保障的一种支出形式。它是调节分配关系,减缓收入和财产差距,保障社会公平,维护社会安定的一种手段。

财政补贴是指用国家财政资金直接资助企业或居民的一种国民收入再分配形式。

在中国,财政补贴包括政策性价格补贴和国有企业亏损补贴。

财政补贴包括的范围大体有以下几种:为达到某种政策目的而对某些部分、地区和企业进行的亏损补贴;为支持出口,弥补国内外价格差异,扩大对外贸易而进行的外贸补贴;向农民收购粮食.食油超过规定任务而支付的超购加价款;为稳定市场、安定人民生活而对使用提价的原材料、燃料的企业和居民给予的补贴.或在适当提高销售与收费标准价格后给予职工和居民的补贴等。

中国财政补贴分为中央财政补贴和地方财政补贴两种。

(2)捐赠支出。

根据中华人民共和国所得税法暂行条例,目前捐赠支出可分为两部分:一是公益性、救济性捐赠;二是非广告性质的各种赞助。 

(3)利息支出。

利息支出是指临时借款的利息支出。在以收付实现制作为记帐基础的前提条件下,所谓支出应以实际支付为标准,即资金流出医疗保险机构,标志着现金、银行存款的减少。就利息支出而言、给个人帐户计息,其资金并没有流出医疗保险机构,现金、银行存款并没有减少,因此,给个人医疗帐户计息不应作为利息支出列支。

5制度完善

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转移支付转移支付
      转移支付(transfer),原意是指“转移”、“转账”。狭义的转移支付是指上级政府的财政收入转做下级政府的收入来源以支付本级支出;广义的转移支付不仅包括上级政府对下级政府的收入转移,也包括下级政府的收入向上级的转移。我们常说的转移支付一般是狭义的。目前,转移支付数额在一些西方国家的中央(联邦)财政支出中占有相当大的比重,如日本的转移支付支出约占全国财力的一半,美国为20%。转移支付已成为市场经济比较发达的国家处理中央与地方政府之间财政关系的普遍做法和基本方式。从现代财政的发展趋势来看,转移支付制度已成为分税制财政体制的重要配套政策,这可在世界上分税制较成熟的国家里找到大量的例证。在中国建立社会主义市场经济体制中,随着1994年分税制财政体制的实施,与之相配套的转移支付制度尚有许多不完善的地方,这与系统规范的转移支付相比还存在着较大的差距,难以有效发挥财政调节作用。因此,立足中国国情,借鉴国外经验,建立适合中国国情的完善的转移支付制度已经十分迫切。

一、立足中国国情,确定完善目标及其基本原则

(一)中国完善转移支付制度的国情基础。

一个完善的转移支付制度必须建立在发达的市场经济条件下,但是,中国在财政经济体制、经济发展水平、财力状况、地区间差异状况等方面与发达的市场经济国家相比还有一定差距。中国在完善转移支付的外部条件方面所具有的国情特点表现为:

1.中国政府职能范围和承担事权的特殊性。首先,中国是单一制国家,与实行联邦制的国家相比,中央政府的职权要比地方政府大得多,以体现中央的集权领导,所承担的事权以及相应分配的财力所占比重也要高于联邦制国家,加之中国人口众多,地域辽阔,更要强调中央的集权领导。在政权的级别设置上分为五级财政,多于大多数国家的三级财政。因此,在转移支付的设置上,除了要处理好中央对省级转移支付这一主导环节,还要充分考虑到省以下各级政府之间的转移支付制度的建立。其次,从中国政府的活动范围来看,由于中国是社会主义国家,除了承担社会公共事业的管理、全国基础性设施建设以外,还要承担国有资产管理任务,即政府兼有行政管理职能、经济管理职能以及国有资产管理职能。为了确保政府充分发挥各项职能,必须保证具有充分的财力以使政府的各项方针政策得以顺利实施,否则,离开财力空谈政府职能是行不通的。

2.中国地区发展的不平衡特点。中国作为一个多民族的国家,各地区自然条件差异很大,经济发展水平很不均衡,公共服务水平也有很大差距,并且这个差距有继续扩大的趋势。按人文发展这一综合指标来衡量,中国是目前世界上地区之间差距较大的四个国家之一,省际之间人均财政收入高低相距10倍,人均财政收入高低分布与经济实力的梯度相吻合,因而地方政府之间的行政能力、公共服务水平也相应存在明显差异,因此缓解地区差距尤其是增加对中西部地区的财政支持,是对转移支付制度提出的现实需求。

3.中国尚属不发达国家,财政收入的有限性制约着转移支付的可动用资金。近几年中国经济实力虽有所增强,基本上解决了12亿人的温饱问题,但由于人口基数较大,工业化程度较低等原因,中国人均财力仍属于低收入国家。从国际比较中看出,中国财政规模较小,从两个比重分析,财政收入占GDP的比重平均只相当于世界平均水平的1/3,中央财政收入占财政总收入的比重1990年以来平均为40%,与世界上大多数国家的60%相差甚远,财政收入水平的低下导致中国连年赤字,严重影响财政职能作用的充分发挥,长此以往,将给转移支付带来掣肘。

4.地方政府既得利益刚性较强,调整难度大。中国现阶段地方政府负担着地方社会的管理,承办地方社会公共事业保障、地方社会福利和地区社会经济发展等项职能,同时兼有辖区内相当庞大的国有资产所有者职能,这样的双重职能往往使地方政府成为该行政辖区的公共利益主体。我们必须正视地方政府为维护这种共同利益主体所做的努力,扼制它是不现实也是不明智的。因此在建立转移支付时,必须维护地方政府发展的积极性对经济的正面影响,不能简单否认地方既得利益。如果忽视它,转移支付制度的完善就会扭曲走样,对国家政策的实施就会形成种种阻力。

5.转移支付配套体制的不完善。中国政府职能尚未转变,法制建设尚未完备,财政体制尚未理顺,具体表现为中央、地方财权与事权分配界线不够清晰,税收分配没有真正做到合理化、正常化,直接影响到转移支付的公开、公正、规范。因此,不能否认中国转移支付制度的建立与完善正处于与各项政治经济体制的建立与完善的同步进行中。

(二)确立转移支付的完善目标及其原则。

1.转移支付所追求的目标是实现地方政府公共服务能力或水平的均衡。纵观世界各国,这种均衡的实现只是各地政府的基本行政能力大体一致,世界上转移支付相当发达完善的日本、澳大利亚也没有实现完全等同。从中国现实情况来看,由于社会公共服务能力高低悬殊,我们只能将实现社会公共服务均等化作为远期目标。目前,转移支付的目标应为逐步调整各地区之间的横向不平衡、缩小地区间经济发展的差距,促进区域间的均衡发展。重点用于经济欠发达省份,能源、交通、环保等基础设施以及教育、科技、医疗、就业培训等社会保障事业。在均衡目标的实现上应分三步走:初始阶段,除了国防费用、行政经费、教育经费等少数项目达到均等化标准之外,其他公共服务开支均应达到较低标准;第二阶段,将公共服务开支均等化的项目逐渐扩大到科技、卫生、社会保障等开支;第三阶段,实现全部公共开支项目达到全国的均等标准。

2.转移支付制度的完善原则。

(1)公平优先、兼顾效率原则。

针对中国地区间财政能力、 公共服务水平差距大的特点,在完善转移支付的过程中应公平优先。因为转移支付作为政府的调控手段,本身就是用来弥补市场缺陷,解决社会公平,加之中国面临不断扩大的地区差距,公平优先是我们的首要选择。为遵循这一原则,我们在确定转移支付资金的分配规模上,应坚持与地方财政需要成正相关关系,与财政能力成负相关关系。在转移支付结构安排上要突出强调一般性转移支付,主要解决地方财力的总量不足,同时辅之与专项补助以兼顾效率。另外,在力求缩小地方差距的前提下不能忽视效率,使转移支付制度既要保证中央和地方责权利上的合理划分,又要充分调动地方的积极性,避免绝对的公平,使经济效率高的省份能获得更多的转移支付资金。

(2)规范化、法制化原则。

规范化是转移支付制度本身的客观要求,没有规范化就谈不上是正规的转移支付。中国现行过渡的转移支付制度中的基数法,积累了多年的人为核定的数字,离客观性的基本要求相差甚远。规范化要求转移支付的计算方法以法律形式确定,一经确定不能随意更改,规范化还要求在转移支付的实施过程中力求客观,排除任何人为因素的影响,同时还要求转移支付的有关数字必须精心设计、反复测算、真实可靠。转移支付的规范化还要以法律做保证,将其作为财政体制的一部分,形成财政法规的一种,全国上下必须严格执行、严格遵循法定审批程序,严格排除中国现行转移支付中广泛存在的随意性。

(3)完善转移支付的渐进性原则。

中国在完善转移支付的进程中应分步制定实施办法,分阶段确立完善目标。在实施步骤上,中国的各项改革一般遵循渐进式原则,即从初始阶段与原有体制的衔接经过过渡阶段直至打破原有格局真正形成全新的体制。因此,转移支付制度的完善过程也应遵循这种渐进性,在转移支付制度的总体目标设定、规模的确立、计算方法的采用等方面,都要尽量体现这种渐进性。

二、完善中国转移支付制度的外部条件

完善转移支付制度不仅仅是财政分配本身的问题,它离不开必要的财力支撑和政治经济体制支撑,否则,只能空谈转移支付。针对中国财力不足,政府职能界线界定不清等情况,完善转移支付就应从此入手,尽量给转移支付的完善创造适宜的政治经济环境。

(一)挖掘财源、适度提高“二个比重”。

从国外经验中我们得知,国际上实行规范转移支付制度国家的财政收入占国民生产总值的比重,特别是中央财政收入占全部财政收入的比重都较高,从而对转移支付制度的实施奠定了基础。从中国财力不足的状况看,很难对转移支付制度的实施提供充足的经济条件。因此,“二个比重”的提高直接决定着中国转移支付的前途和命运。所以,我们应加大改革力度,提高政府的可支配财力。目前,在税收制度不能做大的变动、税源不能整体提高的前提下,我们应从三方面挖掘财源:一是加强税收征管,堵塞偷逃税款的漏洞;二是加快国有企业改革,改变目前国有企业经济效益差的现状,将企业真正推向市场,提高企业经济效益,从根本上培植财源;三是将分散于地方的预算外资金纳入预算内管理,使地方、部门、单位自行支配的财力为国家集中财力。如果这一转换顺利完成,中国将增加一笔相当可观的财力,从而改变藏富于地方的现状。

(二)科学划分事权是建立科学的、规范的转移支付制度的前提条件。

加快政府职能的改革,改革过去传统体制下政府包揽一切的做法,减少政府对企业的干预,政府将主要职能放到提供公共服务上来,运用分配手段强化公共投资,为企业竞争创造公平的竞争环境。在事权的具体划分上应遵循以下原则:其一,统一领导、分级管理原则。在单一制国家的前提下,必须强调中央的统一领导,保证各项方针政策的贯彻实施,体现中央的宏观调控能力,协调重大比例关系。同时,针对中国的国情特点,因地制宜发挥地区优势,实行分级管理。其二,财权与事权相对应,一级事权必须有一级财权作保证。在此原则下,中央政府的主要职责是保证和维护国家政治、经济、社会的整体协调和稳定发展,负责涉及全国资源、基础设施的开发建设、管理和维护,掌握对经济的宏观调控权,对国有资产的管理权。在事权清晰的基础上,中央财政就要承担国家安全、外交、中央国家机关运行所需经费,调整国民经济结构,协调地区发展,实施宏观调控所需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方政府的主要职责是保证中央政府政令畅通,贯彻执行中央政府的一系列宏观调控政策,支持一定时期内该地区经济、科技、社会事业发展的重点,协调基层政府之间的社会经济关系。同样道理,地方政府相应地承担该地区政府机关运转所需经费,负责该地区经济事业发展所需支出。

(三)加快完善中国转移支付实施的配套改革。

转移支付的完善进程依赖于相应配套改革的步伐。在分税制改革上,中国的分税制虽然初步建立起了大体框架,但距规范的分税制还有一定距离,除了上述提到由于政府事权界定不清而产生的财力分配不清外,在具体的税种划分上、地方税收体系的完善上,仍存在很多问题。在税种划分方面主要存在问题表现在:一是没有打破按企业隶属关系划分税种的格局,如企业所得税的划分是将中央企业的所得税作为中央税,而地方所属企业作为地方税;二是没有打破按行业划分税种的局面。国家垄断性行业的营业税,如铁道部、银行总行的营业税仍归为中央税,使营业税不能彻底成为地方税的来源。在地方税收体系的建立方面,主要是还未形成一个稳定的地方税体系,除了上述应划给地方的税种没有给地方之外,有些应开征的税种尚未开征,如遗产税、证券交易税等。这种不彻底的分税制不但不符合政企分开的内在要求,影响财力分配的合理化,更使转移支付建立在不规范的初次分配基础之上,使转移支付这种再分配里面包含着固有的不合理成份。针对以上问题,分税制的进一步完善应将重点放在税种的进一步划分上,即将有利于中央集中财力、有利于中央实施宏观调控的税种,如消费税、关税继续划为中央税之外,将营业税、资源税等与地方经济发展密切相关的税种真正、彻底地划归地方。除继续将增值税作为共享税之外,取消按企业隶属关系划分企业所得税的办法,将企业所得税作为共享税。另外,还要进一步完善地方税体系,加快开征遗产税、社会保障税等以开辟地方财源,培植地方经济增长点。总之,将中国分税制纳入规范化轨道,不但有利于稳定政府间财政分配关系,也为规范中国转移支付铺平了道路。

加快改革中国预算体制是转移支付完善的又一配套改革。在预算体制的改革上,一是要加快推广复式预算。中国目前的复式预算中,预算支出科目的设置虽然按具体用途分类,但设置不尽科学,科目之间互有交叉,没能体现政府职能分工的明确化。而复式预算将财政支出按经济性质编列,按经常性支出与建设性支出分列二个预算,避免相互交叉,更能体现政府职能分工,进一步将财政分配科学化、规范化。只有在此基础上,中国转移支付才能真正走上正轨。二是要尽快实行零基预算编制方法,取消以往编制预算的基数法,将以往年度的收支因素排除在新的年度预算之外,这样,有利于按现行影响因素来编制预算,而转移支付的核定正是要求建立在这样一个公平客观的基础之上。

三、现行转移支付制度的具体完善措施

在创造完善转移支付外部环境的基础上,更重要的还是从转移支付本身入手,从其具体模式、规模的确定上,从结构的安排上,从转移支付资金的具体测算上以及资金的管理上进行系统的安排。

(一)首先要改革中国现有的转移支付模式,实行以纵向转移为主,纵横交错的转移支付模式。

政府之间的转移支付就其实质而言,是各地区间横向的财力再分配关系,即经济上较发达的地区把政府组织的部分收入转移给经济发展较落后的地区。但是,由于这种财力再分配行为不是各地区政府之间的自发的授受关系,而是表现为国家意志,所以没有任何一个国家的政府转移支付制度采取单一的各地区政府之间财力的平行转移。根据国际上的经验,政府间转移支付的模式有两种:一种是单一的自上而下的纵向财政平衡,即上级政府通过特定的财政体制把各地区所创造的财力数量不等地集中起来,再根据各地区财政收支平稳状况和实施宏观调控政策的需要,将集中起来的部分财政收入不等地分配给各地区,以此实现各地区间的财力配置的相互均等。实际上,中国长期以来就是通过这种方式实施政府间转移支付的。而且,目前世界上多数国家的政府间转移支付也都是采取这种方式进行的,区别在于中国以往实行的单一纵向的转移支付制度缺乏必要的法律规范,透明度较低、稳定性差,而其他国家则将其法制化了。另一种方式是以纵向为主、纵横交错的财政平衡,即对于政府间的转移支付,中央不仅统一立法,并且直接通过特定手段进行转移支付,但同时又负责组织地区之间的直接转移支付。其中纵向的转移支付侧重于实现国家的宏观调控目标,横向的转移支付则主要用于财政落后地区公共开支不足问题。

中国应将现有单一纵向转移模式改为以纵向为主,纵横交错的模式。在这种模式下,中央政府支持地方政府参与部分转移支付,贡献省按依法计算的结果向接受援助的地方政府直接划拨资金,增加了地区之间的相互支援,也就是将过去的“暗补”改为“明补”,不但激励了富省也鞭策了穷省,更符合中国地区之间差距较大的国情特点。其操作方式的初步设想为:第一步,按人均财政能力划分五个档次:即超过平均数1%~3%、超过3%~6%、超过6%~9%、超过9%~15%、超过15 %以上五级;第二步,确定富省的贡献数,即按上述五级依次确定,将超过平均数的20%、30%、40%、50%、60%贡献给穷省。为体现计算上的进一步合理,可以采取超额累进计算方法。

(二)适度提高转移支付资金的规模。

转移支付规模是指上级政府可以用做转移支付的资金占其可控范围内的全部政府财力的比重,其大小反映了上级政府均衡各地财政支出水平的资金拨付能力。一般来说,在各地由收入能力引起的支出水平相差悬殊的情况下,上级政府所集中用于转移支付的财力越充足,就越能充分发挥均衡和调控作用,但并不是说规模越大越好,这里有一个适度问题。如果转移支付规模太小,一是不能较好地保证中央的宏观调控,二是似乎不值得为此建立一个成本较高的、规范的转移支付体系;如果规模太大,又要影响到地方发展的积极性和自主性。

一般说来,转移支付的规模一方面取决于政府间财力划分的纵向非均衡程度、各地区经济发展的非均衡程度以及区域公共服务的受益溢出程度,另一方面,取决于政府间财力的初次分配状况,其中主要问题是中央政府的可控财力程度。中国现阶段影响转移支付规模的因素众多,并且影响其增加与减少的因素并存:首先,中国属于单一的中央集权制国家,要求中央政府财力很多;其次,中国在存在固有的纵向不平衡的同时,横向地区经济差距很大;再次,中国当前“二个比重”降低,中央可控财力不足,加之地方利益的刚性等等。综合影响到转移支付规模的确定上也要坚持适度的原则,既要确保中央政府有能力资助贫困地区和少数民族地区,以及这些地区的各项基本公共服务达到基本水平,又要防止规模过大影响地区发展经济的积极性。

转移支付规模的测定应以中国近期转移支付目标为依据,首先在最基本、最必要的项目上如行政、国防、教育开支上达到大体均衡,然后逐步扩大其范围,相应扩大转移支付规模。根据以往的数字,1990年~1993年转移支付占全国财政支出不足20%,占中央财政支出40%以下,1994年分别为41.24%和57.66%,1995年为37.14%和55.46%,1996年为35.98%和54.76%。在分析以往年度转移支付数字的基础上,考虑到中国目前税种划分只能结构性调整,总体税负不能有大的提高,但预算外资金纳入预算内管理将会使财政收入占GDP的比重大幅度提高, 加之随着国有企业内在活力的开发,经济效益的不断提高,新增财力的不断增加,“九五”期间,转移支付可望由目前转移支付占财政支出的40%,占中央财政支出的55%,分别提高到45%和60%,当然,这也需要一个渐进的过程。在调整“二个比重”的过程中应以增量调整为主,适当照顾地方经济利益。

(三)在转移支付资金的结构安排上要以一般性转移支付为主,专项转移支付为辅。

参照国际惯例,立足中国国情,在“公平优先、兼顾效率”的原则指导下,中国目前的转移支付应以一般性补助为主,专项补助为辅。因为,一般性补助没有给地方政府规定资金的具体使用方向,只是成为政府财力的一种补充,下级政府对这项资金有较大的支配权,主要目的是用来平衡地方预算,满足地方履行职能的基本开支需要,使地方达到起码的公共服务水平。因此,一般性转移支付更能体现公平。与一般性转移支付不同,专项转移支付由于规定了转移支付资金的使用用途,有的甚至附带一些条件,下级政府只能在规定项目中使用转移支付资金,因此,专项转移支付更能体现上级政府的政策意图,贯彻产业政策,更有效地配置资源,保证经济高效运行,因此,更能体现效率原则。

由于一般性补助没有具体使用用途,操作的关键在于如何分配。中国目前应采用国际上广泛采用的规范的“因素法”计算收支差额进行补助。至于专项补助,我们应在现有转移支付种类的基础上对其重新进行分类:第一类,中央委托事务拨款。该类专项转移支付的拨款依据是按政府间事权的划分,应由中央政府承担的事务由地方来承办,对所发生的支出由中央政府按支出需要核拨给该类事务实际发生地的地方政府;第二类,中央负担事务专项补助。与第一类不同的是,该类补助是针对那些由中央政府与地方政府共同负责、共同出资的支出项目,可按中央应分担的份额进行拨付;第三类,鼓励性或资助性专项补助。即依据产业政策、民族政策等社会经济政策,对于符合政策目标的地方政府行为从财力上给予有条件的支持;第四类,区域开发或特殊政策目的的专项补助;第五类,特别专项补助。对于一些突发事件以及由于不可控的因素引发的政府支出,如自然灾害救济、战后恢复等。由于专项补助的多样化、复杂化,暂不宜采用因素分析法,而应采取按实际需求数,采取目标管理方法,将“成本——效益”分析方法纳入项目的效益评估之中,以加强对该项支出的监控,提高其使用效率。

(四)完善转移支付的关键在于尽快扩大采用“因素法”的应用范围。

采用“因素法”是规范转移支付的主要标志,是世界各国经过多年探索得出的共同经验,当然也应是中国完善转移支付的首要步骤和改革关键。中国现在的“过渡时期转移支付办法”只用于少数项目如少数民族地区和落后地区补助,而且其数额不足以改善中国现有的转移支付的非正规现状。中国目前应将这种方法扩大到一些已具备采用此方法的支出项目上,如行政、国防、文教等项目。

因素法的关键在于计算模式的确立和因素的选择。首先,确立转移支付的基本计算模式。目前,国际上广泛采用的有两种类型:一是“收入能力均衡拨款型”,即通过计算标准收入来确定中央对各地区的均衡拨款。这种方式只反映收入不反映公共支出差异,因此,无法适应中国地区差异较大的现状。二是“收入能力——支出需求均衡拨款型”,即通过计算各地的理论收入能力和标准支出需求来确定转移支付数额。这种方式较适合中国,但它需要的前提条件较多,如基础数据的完整与准确,繁重的测算工作等等。鉴于中国事权尚未真正分开,基础数据建立不足,我们应在现有基础上,选择适合中国国情的“有限的收入——支出型”。“有限”是指对标准支出需求的测算是有限的,其均衡项目只能包括那些最基本的、最必要的服务项目,以后逐步扩大其均衡范围。在收入能力测算上,测算各项税收和收费的标准收入能力,为了将有限的标准支出需求与全部理论收入能力相对应,需要按有限的支出项目占全部财政支出的比例来确定有限的理论收入占全部财政收入的比重。其次,选择影响收支的若干因素。因素的选择直接关系到标准收支的确立,如果选择不合理就会导致转移支付的扭曲。因此,因素的选择必须遵循客观、公平、效率三原则:所谓客观就是要求因素的界定不受或少受主观意志的影响;所谓公平即因此对各地都是平等的;所谓效率即能调动地方政府增收节支的积极性。

根据以上原则,影响财政收支的因素一般应为:第一,人口因素,这是第一考虑因素。人口又可以细分为总人口和相对人口两大类。一般而言,总人口越多的地方,政府为之提供的转移支付就越多。而使用相对人口因素更能使转移支付的确立趋于科学合理。第二,人均国民生产总值和人均财政收入。它们是反映地区经济发展状况和公共服务水平的重要参数,而转移支付的目标又是确保国家公共服务的最基本标准,因此该参数较低的地区需要中央给予较大的财力支持。第三,自然因素,包括土地面积、地理位置、气候、资源、交通运输等。这些自然条件直接影响着政府支出成本的高低,如高寒地区取暖支出就越多;土地面积越大,需要投资保护及待开发的区域也就越大,政府的经济开发支出也就越大。第四,特殊因素,包括少数民族人口、贫困县和贫困人口等。中国目前应在以上几类因素中选择出与中国已确定的有限支出项目呈强相关的因素,一般认为有五大因素:人口、行政事业单位职工人数、地域面积、少数民族人口比例、人均GDP.在以上测算模式、影响因素确定的基础上测算理论收入能力与标准支出及其转移支付数额。

1.收入能力的测算。即在计算各地同等的征收努力程度下应取得的财政收入。其方法是按各种税的税基计算方法先找出可以作为税基的数据(如资源税的资源产量)分别以每种税的税基乘以标准税率,得出各种税应得的收入。对那些目前缺乏税基的统计数据的税种暂按全国地方平均财政收入占GDP的比重计算, 然后加总即该地区的理论财政收入能力。

2.标准支出的测算。根据上述与财政支出强相关的五大因素,在全国人均财政支出水平的基础上,按各地区测算出的有关系数调整出有限的标准支出。

3.最后,在“有限的收入——支出”模式下,为与有限的支出基础上相对应,按有限支出占全部财政支出的比例,将理论收入折合成有限的理论收入,二者之差即转移支付的确定依据,如收入大于支出即转出地区,如收入小于支出则为接受补助地区。

(五)强化转移支付的法制管理,是完善转移支付的重要保证。0 力求转移支付的规范化、公平化、透明化必须强化转移支付的各项管理,使其走向法制化是中国目前的必经之路。首先,必须加强转移支付的立法工作。转移支付制度是一项涉及面广、政策性强、影响因素复杂的系统工程。只有以法律形式加以规范才能更好地发挥其调控作用。我们可以借鉴国外的成功经验,来制定《转移支付法》。通过法律形式将转移支付的原则、形式、目标等规定下来,同时编制转移支付预算,建立完整的预算司法程序,经人大批准后执行。其次,设立专门的机构负责转移支付工作,如澳大利亚的“联邦拨款委员会”、英国的“环境部”等。国外经验表明:建立类似机构一方面可以对转移支付产生一定的制衡作用,以确保转移支付的公正、合理;另一方面建立这样一个机构可以在地方政府与中央政府之间设立一个“缓冲区”。就中国国情而言,应建立一个专门委员会,隶属于全国人大财经委员会,委员会的重点放在技术问题的解决上,如制定客观的测算方法,审查、研究转移支付的规模,监督制约转移支付的使用,这样既能体现转移支付的权威性,又能体现其客观性。

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  • 更新时间:2016-02-14
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