居住证制度,是户籍制度改革的内容之一,已在上海、广州、深圳等城市实行。2010年5月27日,国务院转发了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》,这是首次在国务院文件中提出在全国范围内实行居住证制度。2014年1月,北京宣布实施居住证制度,严控人口规模。2014年3月23日,发改委副主任披露户籍改革细节,计划建居住证制度。实行居住证制度的城市有珠海、广州、东莞、佛山、大连、太原、深圳、嘉兴、慈溪、长春,上海、合肥等。2015年2月,《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案,已经中央审议通过,即将印发实施。本次改革提出,扎实推进户籍制度改革,取消暂住证制度,全面实施居住证制度,建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。2015年底,中国政府网站发布消息,《居住证暂行条例》经2015年10月21日国务院第109次常务会议通过,自2016年1月1日起施行。

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    1制度简介

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    作为户籍制度改革的内容,居住证是中国一些城市借鉴发达国家“绿卡”制度进行的积极尝试,为中国制定技术移民办法,最终形成中国国家“绿卡”制度积累了有益经验。北京、上海、深圳、青岛等城市为引进人才,都相继出台了工作居住证制度。持有居住证者,在工作、生活等方面可享受当地居民的待遇。国务院在2010年5月27日首次在国务院文件中提出在全国范围内实行居住证制度。

    广东居住证广东居住证

    2014年3月23日,发改委副主任披露户籍改革细节,计划建居住证制度。

    2015年2月,《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案,已经中央审议通过,即将印发实施。本次改革提出,扎实推进户籍制度改革,取消暂住证制度,全面实施居住证制度,建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。

    2历史背景

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    从1984年开始实施的暂住证时代,那是取消户籍制度之后人人自由迁徙的时代。在中华大地自由迁徙,这是很多人梦寐以求的,也是很多城市和地区在小心翼翼探索、一步一步靠近的过程。在深圳之前,上海、成都、昆明、沈阳早已经进行了“居住证制度”的尝试。该意见在“推进城乡改革”部分提到,深化户籍制度改革进一步完善暂住人口登记制度,逐步在全国范围内实行居住证制度。

    户籍制度改革的上述措施,由公安部、财政部、国土资源部、农业部、人力资源和社会保障部负责。

    户籍改革在中央经济体制改革文件中均被提到,2009年只作出了推动流动人口服务和管理体制创新的原则要求,2008年则只提到允许符合条件的农民在城市落户,2007年提出探索建立城乡统一的户口登记管理制度,2007年到2009年,户籍制度改革牵头单位均为公安部。

    全国人大代表韩德云在2013年全国人代会上,针对已经实行居住证制度的十个城市政策不统一的问题,提出一旦居住证制度形成各地“自行其事”格局,会影响新一轮户籍制度改革的推进。他并建议,国务院应尽快主导全国统一居住证门槛,为全面加快户籍制度改革铺路。

    3改革历程

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    1954年,中国颁布实施第一部宪法,其中规定公民有“迁徙和居住的自由”。

    居住证居住证

    1955年6月,国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》,规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度,开始统一全国城乡的户口登记工作。

    1956年、1957年不到两年的时间,国家连续颁发4个限制和控制农民盲目流入城市的文件。

    1958年1月,以《中华人民共和国户口登记条例》为标志,*开始对人口自由流动实行严格限制和*管制。第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。

    1975年,宪法正式取消了有关迁徙自由的规定,此后一直没有恢复。

    1984年10月,国务院发《关于农民进入集镇落户问题的通知》允许农民自理口粮进集镇落户。

    1985年7月,公安部又颁布了《关于城镇人口管理的暂行规定》,“农转非”内部指标定在每年万分之二。同时,作为人口管理现代化基础的居民身份证制度也在同样的背景下由全国人大常委会于 1985年9月宣布实施。社会主义市场经济的逐步确立终于使户籍制度做出了相应的初级改革。

    1997年6月,国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》,明确规定:从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员,小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员,在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民,以及其共同居住的直系亲属,可以办理城镇常住户口。

    1998年7月,国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》,解决了新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属,凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源,已居住一定年限并符合当地*有关规定的,可准予在该城市落户等几个群众反映强烈的问题。

    2001年3月30日,国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,对办理小城镇常住户口的人员,不再实行计划指标管理。

    2005年10月25日,公安部提出,正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见,拟取消农业、非农业户口的界限,探索建立城乡统一的户口登记管理制度,同时,以具有合法固定住所作为落户的基本条件,逐步放宽大中城市户口迁移限制。

    2008年则只提到允许符合条件的农民在城市落户。

    2009年只作出了推动流动人口服务和管理体制创新的原则要求。

    2010年1月31日,中央一号文件提出,深化户籍制度改革,加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策,促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。

    2010年5月27日,国务院转发了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》,这是首次在国务院文件中提出在全国范围内实行居住证制度。

    2013年全国人大代表上,代表针对已经实行居住证制度的十个城市政策不统一的问题,提出一旦居住证制度形成各地“自行其事”格局,将会影响新一轮户籍制度改革的推进。代表建议国务院应尽快主导全国统一居住证门槛,为全面加快户籍制度改革铺路。

    2015年2月,《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案,已经中央审议通过,即将印发实施。本次改革提出,扎实推进户籍制度改革,取消暂住证制度,全面实施居住证制度,建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。

    4中国现状

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    上海居住证

    《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》实施细则于2009年6月17日出台,这意味着上海新一轮户籍制度改革正式实施,“沪漂一族”有了期盼。上海自2002年6月试行居住证制度以来,至今办理人才类居住证的约有27万人,符合此次申办户籍持证年限要求的约有3000人。首批持证人员刚满7年。

    上海居住证上海居住证

    广东居住证

    广东2009年12月31日起开始申领居住证。广东省全省21个地级以上市均同步开展了广东省居住证首发式活动,省推居办有关负责人表示广东争取居住证发放覆盖率达90%。

    居住证并不只是简单地制卡和填写信息,居住证上持有人的基本信息要在全省甚至全国联网互通,因此,广州正在调试新的设备,制证工作至少需要7到10个工作日。

    深圳居住证

    居住证分为《深圳市居住证》和《深圳市临时居住证》。已满16周岁并符合下列条件之一的人员发给《深圳市居住证》:

    (一)、在深圳市从业,包括就业(含家政服务)、投资兴办企业或者其他经济组织;

    (二)、在深圳市内拥有所居住房屋的产权;

    (三)、符合深圳市有关办理人才居住证、海外人才居住证条件;

    (四)、在深圳市创业并具备相应的技术或者资金条件或者在深圳市从事文化艺术创作;

    已满60周岁的非深圳市户籍人员和在深圳市全日制办学机构中接受教育的非深圳市户籍学生申办居住证的,发给《深圳市居住证》。不符合(一)、(二)规定条件的非深圳市户籍人员(即不在深圳从业,也没有在深圳买房的非深户人员),发给《深圳市临时居住证》。

    北京居住证

    2014年1月,围绕破解“城市病”的难题,落实中央关于“严格控制特大城市人口规模”的要求,科学制定人口总量中长期调控目标,综合运用经济、法律、行政等多种手段,完善以业控人、以房管人、以证管人等人口调控措施。实施居住证制度。相关部门已经开展了关于北京实施居住证制度的调研工作。将借鉴广东、浙江等地做法,加强和改善流动人口服务管理工作、提升社会建设和城市管理工作水平。

    2016614日,记者从北京市政府法制办了解到,《北京市居住证暂行条例》将于2016年下半年实施,条例对居住证持有人享有的权利、公共服务和便利范围,承诺“当下权益不打折、未来权益有预期”。

    北京市政府法制办副主任李富莹介绍,《北京市居住证管理办法(草案送审稿)》自201512月公布并向社会公开征集意见以来,仅网上获取意见数量达1935条。根据公众意见,北京市政府法制办对规章名称进行了调整,更加强调居住证的赋权和服务属性。

    此外,还对居住证的申请、受理、审核、制发等全流程,进行规范和细化,提高了可操作性,易于公众理解和遵守。而对于居住证的申领条件——来京人员办理暂住登记已满半年,并符合在京有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一——没有进行调整。

    对于社会普遍关心的持北京居住证能享有何种权益问题,李富莹表示,除了对国务院《居住证暂行条例》规定的“三项权利、六项服务、七项便利”完全衔接,北京市还承诺,将积极创造条件,逐步扩大为居住证持有人提供公共服务和便利的范围,提高服务标准,并定期向社会公布。

    据了解,2015年年底,北京市还公布了《积分落户管理办法(征求意见稿)》。作为拥有超过2170.5万人口的一线特大城市,北京在推进户籍制度有序放开的同时,努力实现户籍人口和非户籍人口同城待遇。通过居住证政策,解决在北京居住就业但未落户的人口在教育、医疗、就业、住房等方面的实际困难,防止积分落户申请者“千军万马过独木桥”。

    5全面实施

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    2015年2月,《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案,已经中央审议通过,即将印发实施。本次改革提出,扎实推进户籍制度改革,取消暂住证制度,全面实施居住证制度,建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。

    6落实情况

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    截止到2015年5月,全国至少已有16个省份正式出台了本省份的户籍制度改革意见。其中,多地明确提出“取消农业户口与非农业户口性质区分”的时间表,并明确建立落实居住证制度。

    16省份出台户籍制度改革意见

    2014年7月底,国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,要求“各省、自治区、直辖市人民政府要根据本意见,统筹考虑,因地制宜,抓紧出台本地区具体可操作的户籍制度改革措施,并向社会公布”,随后“地方版”的户籍制度改革意见陆续出台。

    据不完全统计,目前全国已有新疆、黑龙江、河南、河北、四川、山东、安徽、贵州、山西、陕西、江西、湖南、吉林、福建、广西、青海16个省份正式公布了本地区的户籍制度改革意见。

    上述意见均明确了本地区进一步放宽户口迁移的政策,并提出取消农业户口和非农业户口性质区分,建立统一城乡户口登记制度,多地提出了具体实施的时间表。

    其中,贵州提出,从2015年6月1日起,在“户别”栏不再登记农业或非农业,统一登记为家庭户或集体户;黑龙江提出,从2014年11月1日起,全省取消农业户口和非农业户口性质划分,统一登记为居民户口,群众可自愿到公安派出所更换居民户口簿。

    “取消农业户口和非农业户口性质区分,有利于消除身份歧视。”国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏此前对中新网记者表示,统一户籍性质仅仅是标志,消除依附在户口性质上的如医疗、就业、住房保障等方面的差别待遇,真正实现城镇基本公共服务的全覆盖和均等化,才是衡量户籍改革成功与否的关键。

    均提出将建立落实居住证制度

    在目前公布的16个省份的户籍改革意见中,对于建立落实居住证制度均有着墨,但大都沿袭了“国家版”户籍改革意见中的内容。

    在申请居住证的年限上,各地均提出要在居住地居住半年以上。在居住证提供的公共服务范围所需条件上,大多数省份并未明确具体年限,仅新疆和贵州较为具体。

    其中,新疆提出“居住证持有人连续居住满二年和参加社会保险满二年,逐步享有与当地户籍人口同等的职业教育补贴、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利;随行子女在当地连续就学满四年以上、父母参加社会保险满三年为基本条件,逐步享有随行子女在当地参加中考和高考的资格”;贵州提出,居住证持有人在当地连续居住1年以上的,逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、养老服务、最低生活保障、特困人员供养等权利。

    各地的“语焉不详”也与目前缺乏“国家版”的顶层设计有关。事实上,自2014年12月4日开始征求意见的《居住证管理办法(征求意见稿)》,目前已经结束征求意见几个月的时间,但尚未出台。

    不过,《关于2015年深化经济体制改革重点工作意见》提出“出台实施居住证管理办法,以居住证为载体提供相应基本公共服务”,因此,这一办法年内出台实施应是大概率事件,而这也将为各地建立落实居住证制度提供指导。

    2016419日下午,国家发展改革委召开新闻发布会。发改委规划司司长徐林介绍了2016年国家发改委会同国务院有关部门在今年围绕城镇化要开展的一系列工作,包括推进农民工融入城镇、加快培育中小城市和发展特色镇、全面提升城市功能、辐射带动新农村建设以及加快重点领域改革等内容。

    7《居住证暂行条例》施行

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    据中国政府网站消息,《居住证暂行条例》经20151021日国务院第109次常务会议通过,自201611日起施行。2016122日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,部署深入推进以人为核心的新型城镇化,更大释放内需潜力。会议确定,国务院已颁布居住证暂行条例,各地要结合本地实际,抓紧制定细则,使有别于以往各类暂住证、含金量更高的居住证制度覆盖全部未落户的城镇常住人口,让他们尽早在居住地享有义务教育、就业、医疗、法律援助等多项基本公共服务。

    8新措

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    从2016年4月1日起,实施居住证制度的县级以上城市,居住证持有人可凭本人身份证和居住证,在居住地的县级以上公安机关出入境部门,申办普通护照等因私出入境证件。

    据了解,居住证持有人可在居住地办理的因私出入境证件,除了普通护照,还包括往来港澳通行证及签注(深圳一年多次“个人旅游”签注除外)以及往来台湾通行证及签注(赴台定居除外),其他申请材料与当地户籍居民一致。

    公安部表示,出台这项规定,是为了贯彻落实《居住证暂行条例》,保障居住证持有人享有与当地户籍居民同等的出入境权益。为居住证持有人提供在当地申办出入境证件的便利,也能使异地工作、学习、生活的申请人不必往返奔波于居住地和户籍地之间。

    据公安部有关负责人介绍,公安部委托居住证持有人居住地的公安机关出入境管理部门代其户籍地公安机关出入境管理部门接收申请材料,并制发出入境证件,出入境证件申请仍由居住证持有人户籍地公安机关出入境管理部门审批。公安机关出入境管理部门将在受理申请后的30日内签发出入境证件。被告知不予签发出入境证件的申请人,仍然享有在户籍所在地申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对于弄虚作假骗领出入境证件的申请人,公安机关将依法处理。

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    • 更新时间:2016-06-15
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